故王应麟言:“神宗始分天下之财，以为二司。转运司独用(主)民常赋与州县酒税之课，其余财利悉收于常平司，专掌其发敛，储之以待非常之用。”

清楚地揭示了转运司与提举司在财赋方面分别代表的地方与中央的身份。

因此宋代的路制，经五代时期的孕育，至宋初实已具备高层政区的特质。

就转运司路而言，宋初已将“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使。又节次以天下土地形势，俾之分路而治”。

然路是宋王朝不愿设而又不得不设的产物。

它不能割断历史，不接受五代制度，此其一;再者，它拥有州府军监300余座，必不能由中央政府实施直接治理，此其二。

因此，因仍自然之理，在州郡之上，设置高层政区是势在必行之举。

然殷鉴不远，在夏后之世。唐亡于藩镇的教训，不能不引起赵宋统治者的警惕，因此它极不愿设置高层政区。

故北宋时除三路、广南、湖南等沿边地区及京东、京西等腹里地区外，始终不设安抚使，东南地区各路的钤辖司更是时设时废，不常厥制。

南宋时，遍置安抚使，但其实有名无实。

所有这一切施为，与唐前期废除都督制，有惊人的相似之处。

然高层政区又不能不设，于是，遂创立了具有兵财分治特色的地方军政管理体制，创立了与前代迥异的复式合议制的高层政区路和高层地方政府路级诸司，以贯彻“制军、给食”不可通而为一的治国原则。

遂在借鉴唐末巡院制度的基础上，创立转运使更互赴阙、以备延见询问的制度;遂有“监司互察之文”与互申之制。

这一体制完美地体现了宋朝“异论相搅”、“丝牵绳联，总合于上”的治国原则。

惟其不愿设，故又令州军直属京、州得专达。

这表明宋朝是在借鉴唐前半期的州县两级地方行政建制的做法。由于唐朝前期的道是依据山川形势划分的，是地理区划。

因此，它实现的是州县二级制，州郡有专达之权。

但安史之乱后，方镇体制下的道州县3级制业已形成，州军直属京与州得专达之制已名存实亡。

据白居易言:“今县宰之权受制于州牧，州牧之政取则于使司，迭相拘持，不敢专达，虽有政术，何由施行，”210就反映了这一史实。

宋恢复州军直属京及州得专达之制，就是借鉴唐制以实现越级控制的。

更有甚者，至责令州军监察监司。

到了太宗淳化三年正月戊午，“诏诸道转运使自今厘目的革庶务、平反狱讼、漕运金谷，成绩居最，及有建置之事果利于民者，所在州府军监，每岁终件析以闻”。

藉此，上下相维，轻重相制，以箝制高层政区。

应当肯定，在当时的历史条件下，这是1项防止地方高层政区分裂割据的有力措施。

为了避免方镇割据的前途，彻底解决兵权控制问题，宋王朝还实行了各州节制屯驻军马这样1项措施。这1点也是得益于唐人。

宪宗时，忠于朝廷的横海节度使乌重胤，在总结与方镇割据势力斗争的成功经验时说:“河朔藩镇所以能旅拒朝命六十余年者，由诸州县各置镇将领事，收刺史、县令之权，自作威福。”

“向使刺史各得行其职，则虽有奸雄如安、史，必不能以一州独反也。”

“臣所领德、棣、景三州，已举牒各还刺史职事，应在州兵并令刺史领之。”

此后宪宗时，推广此项经验，所谓宪宗中兴之功，实与此相关。

因此，两宋立国300余年，除熙宁(1068年-1077年)建将兵法以来、变法派掌权时期外，基本上都贯彻了这项原则，诸军所在“以守臣节制”，县“有戎兵”则知县、县令“兼兵马都监或监押”。

总而言之，宋朝的路州县3级地方行政制度，是在借鉴唐朝正反两方面的经验教训的基础上，斟酌损益，而建立起来的。

它尽管存在着许多弊端，但主流是好的。在维护国家统一方面，作出了积极的贡献。

对后世地方行政制度的建设，产生了极其深远的影响，具有划时代的意义。

当然，其实如果非要追根溯源的话，还是要说到春秋战国时期的政治制度，

春秋战国时期的政治制度，其实也很有意思，所谓的春秋战国时期，是从公元前770年周平王迁都洛邑，到公元前221年秦始皇统一全国，是我国历史上的春秋(公元前770年—公元前476年)和战国(公元前475年—公元前221年)时期。

平王东迁，周天子的“共主”地位已经名存实亡，各诸侯国不仅不服从“天子”的命令，有的甚至侵夺王室的土地，政治上的尊卑等级界限被打破了，原来的“礼乐征伐自天子出”，实际上变成为“礼乐征伐自诸侯出”了。

以秦、晋、齐、楚、越等为首的大诸侯国相互兼并称霸，故争此起彼伏，最后形成楚、齐、燕、韩、赵、魏、秦七强并立的局面，它们各自为政，不相统属，相互之间的兼并战争规模越来越大，最后由秦兼并了六国，完成了中国历史上的第一次大统一。

在这期间，社会发生了巨大的变化，对中国历史的发展有着深刻的影响。

这其中主要表现在:第一，疆土的扩大和民族大融合。

要知道夏商周三代分别是由夏族、夷族、戎狄族入主中原而成为天下“共主”的，因夏族影响较大，自称为“诸夏”，将远地异族称为蛮、夷、戎、狄。

异族与天子之国之间只是一般的羁属关系，因此，当时的活动面积实际上只限于黄河流域的山东、河北、河南、山西、陕西几省。

春秋战国时期，蛮、夷、戎、狄的大部分加入中原逐鹿，逐渐成为诸夏的一分子，形成“华夏民族”，中国的疆域也扩大为北到燕代、东至海隅、西及甘陇、南达岭南，涉及现在的十几个省区，从而奠定了中华民族活动的疆土面积。

第二，社会经济得到普遍的发展。

这个时期的社会生产力有显著的发展，其重要标志是铁器的使用、牛耕的推广，以及生产者生产经验的增加和生产技术的提高，还出现了专门研究农业生产的农本学派。

生产工具的进步，促进了水利工程的建设。

农业的发展又促进了手工业和商业的发展，生产出各种精美的手工艺品和生活必需品，活跃了商品经济，出现“万乘之国，必有万金之贾;千乘之国，必有千金之贾;百乘之国。必有百金之贾”的现象。

而且货币成为普遍的流通物，同时，与农工商业发达有关的交通道路得到了开辟，以经济为重点的都市开始繁荣起来。

生产力的发展，促使土地所有制和赋役制度发生了变化，以一家一户为生产单位的小农生产经济和交纳租税、分担徭役的赋役形式逐渐占据了主要地位。

第三，社会生产的发展影响了政治、法律的变化。

由于王室的衰弱，与分封、宗法、礼乐制度密切相关的世卿世禄制逐渐遭到破坏，政自天子出变为政自诸侯出，而后又相继出现了政自大夫出、政自臣宰出的现象，最后形成“主卖官爵，臣卖智力”?的官僚制度。

分封制逐渐为郡县制所替代，宗法和礼乐则采取更高的形式融入政治领域之中，成为统治者实行统治的重要工具。

与此同时，以维护统治阶级利益为中心内容的法律，也以成文法的形式加以公布实行，并不断地完善起来。

第四，社会生产的发展和政治、法律的变化引起思想领域空前活跃。

从春秋时期开始，士大夫阶层就出现了以子产、孔丘等为代表的为政治服务的法家和儒家思想，战国时期则出现了“百家争鸣”的局面，各家学派纷纷著书立说，传授弟子，议论政治，对当时的社会变革及文化学术的发展，起到了积极的促进作用。

第五，世卿世禄制的逐渐破坏和官僚制度的形成，使职官管理体制也发生了较大的变化。

以文武分职为前提，以明确规定官员的职位、职责和职权范围，确定他们的工作规程为主要内容的行政管理体制逐渐形成;以任免选拔、等级俸禄、符节玺印、考课奖惩等为主要内容的人事管理体制也逐步完善。

凡此，都为统一的中央集权国家的行政管理体制打下了基础。

其次是王和诸侯专制发展为中央集权的君主专制。

因为春秋战国是由以各诸侯国君为核心的专制和以贵族政治为主的政体结构，向中央集权君主专制和以官僚为辅佐的政体结构转变的时期。

这段时期，首先是各国君主的名号和职权的变化。

在春秋前期，王室衰微，诸侯崛起，原来最尊贵的名号“王”，在此时虽然还作为周天子的专称，但其政令已逐渐不能越出王室的所辖之地。

春秋列国在名义上还奉周天子为宗主，但实际上已经相对独立，并且逐渐建立和完善自己所辖地区内的各项政治制度，出现列国并峙的局面。

然而，它们并没有摆脱传统的意识，各国的君主还依照周天子的分封秩序，分别称为公、侯、伯、子、男。

虽然列国国君纷纷僭越周礼，按照天子规格举办礼乐，但是他们并没有完全成为独立国家的君主，有关本国的重要事务在形式上还要向周天子请示。

到了春秋中期，出现强国争霸的局面，周天子表里俱失，王室不再有实质和名义上的约束力了。

先后形成的霸主，取代周天子为列国的盟主。

这种结盟是在不干涉列国内政的情况下形成的，列国各有主权，但又必须服从盟主的征调。

这样就导致列国国君的名号除了按原来周王分封的秩序称呼之外，还要视本国势力的强弱而定。

例如晋就是以侯国争为霸主，进而改称公国的。

此时列国相互争霸，竞相扩大自己的势力范围，以掠夺土地为主要目的的战争更加频繁，大国吞灭小国，逐渐地摆脱血缘组织的残余，向领土国家转变。

这时君主的地位提高了，继独立于南方的楚国君主称王以后，列国君主相继称王，“王”字的含义在新的集权制度下又加入了新的内容:“夫擅国之谓王，能利害之谓王，制杀生之谓王”，有了专制一方的含义。

与列国国君名号的不断加尊成正比，其实际权力也不断提高。

早期的列国国君在施政过程中受到由宗亲贵族所组成的卿大夫的制约。

诸如鲁的三桓，郑的七穆，齐的国氏、高氏，宋的戴、桓、庄族等，均称为公族;齐的陈氏，鲍氏，晋的范氏、中行氏、智氏、魏氏、赵氏等异姓诸卿，亦称为卿族。

他们左右国政，掌握实际的军政权力，往往借口一些小矛盾就能将国君外逐，在他们内部，又彼此各把持着一部分权力，相互倾轧和兼并，如晋国“知伯与赵、韩、魏尽分其范，中行故地”，齐国陈、鲍伐栾、高氏，而将栾、高之室中分等等。

在兼并过程中自然会出现不同的兴衰浮沉。

一些卿大夫逐渐强大，演成割据之局，如赵、魏、韩三家分晋;另一些卿大夫则衰败没落了，如“栾、郤、胥、原、狐、续、庆、伯，降在皂隶”。

强大的卿大夫制约着君权，春秋300年间，就有36位君主被卿大夫所杀，所以，这时的君主“为政不难”，“不得罪于巨室”就能安于其位。

然而，君主专权是发展趋势，这种政出多门、非常不稳定的政治格局终究只能是一时的现象，因为它只能不断地制造政变和混乱。

以官僚制度代替世卿制度，遂成为不可抗拒的潮流。

官僚制度的出现使君主的地位得到提高，权力扩大，形成“君设其本，臣操其末;君治其要，臣行其详;君操其柄，臣常其事”的集中权力于上、在君主制约下分权于臣下的局面，形成了一套完整的君主专制主义理论。